Deset let članstva Slovenije v zvezi NATO
NATO = BOG + KAPITAL
Šlo je za odmeven izdelek iz zelo produktivnega obdobja skupine, ki sta ga zaznamovala še albuma Kapital (1992) in Jesus Christ Superstar (1996). Ko so člane skupine vprašali o možnih povezavah med temi albumi, so v svojem značilnem slogu odgovorili, da so povezave kot na dlani, kajti »Kapital = NATO + Bog«, »Bog = Kapital + NATO« in »NATO = Bog + Kapital«.
Čeprav hudomušna, je domislica v sebi skrivala več resnice, kot se morda zdi na prvi pogled. Če namreč božji element razumemo kot politično voljo, kapital pa kot raven obrambnih izdatkov in zavez, je namreč »enačba« kar na mestu. Sicer pa je to že takrat, v devetdesetih letih, spoznala tudi slovenska stran. Devetdeseta so bila namreč obdobje največjih pričakovanj in razočaranj Slovenije glede zavezništva. Po vstopu v program Partnerstvo za mir smo iskreno računali na skorajšnje povabilo za članstvo. Ko tega zaradi pomanjkanja soglasja med zaveznicami ni bilo ne na vrhu v Madridu leta 1997 niti na vrhu v Washingtonu leta 1999, je sledilo obdobje razočaranja. Medtem ko je Slovenija postala članica mednarodnih klubov, kot so OVSE, OZN in Svet Evrope že v prvih dveh letih svoje samostojnosti, je na članstvo v zvezi NATO čakala kar nekaj časa. Številnim na slovenski strani se je to zdelo čudno in krivično, pripombe o ravni slovenskega obrambnega proračuna in splošni pripravljenosti Slovenije za vstop pa malenkostne in nerazumne.
Velik del teh frustracij sem imel priložnost izkusiti tudi sam. V letih 1996 in 1997 sem bil namreč v analitski službi zunanjega ministrstva zadolžen za pokrivanje zveze NATO, od leta 2001 do 2004 pa sem delal kot zunanjepolitični svetovalec pri dr. Janezu Drnovšku, najprej v času njegovega zadnjega premierskega mandata in zatem še v začetku njegove predsedniške funkcije. Zato se dobro spominjam šoka, ki ga je doživelo zunanje ministrstvo, ko je 8. julija 1997 postalo jasno, da Slovenija ni dobila vabila za prvi krog širitve zavezništva po koncu hladne vojne. Če ne bi le par mesecev pozneje na volitvah v New Yorku zmagali v boju za mesto nestalne članice v Varnostnem svetu OZN, bi se 1997 verjetno zapisalo v zgodovino kot črno leto slovenske diplomacije zaradi izrednega pomena, ki se je takrat pripisoval vstopu v NATO. Prav tako se spominjam slabe volje, ki jo je sizifovska pot do članstva povzročala pri dr. Drnovšku. V nasprotju z drugimi zunanjepolitičnimi temami so bili pogovori z njim o zvezi NATO vedno zahtevni in se jih nisem prav nič veselil – vedno me je namreč čakal kakšen nejevoljen pogled. Tudi njegov uradni obisk v Washingtonu 17. maja 2002 ni deloval kot nekakšen diplomatski dosežek, kar je zaradi obiska Bele hiše sicer bil, temveč bolj kot pot v Canosso. To pa zaradi stalnih zaklinjanj, da Slovenija glede vstopanja v zavezništvo ni samozadovoljna, in nenehnih zagotavljanj, da bomo obrambnim izdatkom dejansko namenili 2 odstotka proračuna.
Resnici na ljubo je treba povedati, da očitki o samozadovoljstvu (t. i. complacency), ki jih je bila Slovenija deležna v sklepni fazi svojega približevanja zvezi NATO, niso bili povsem točni. Slovenski vrh namreč ni bil samozadovoljen, temveč razočaran in naveličan. Razočaran zaradi tega, ker ni bil deležen vabila takrat, ko so ga druge, takrat revnejše in manj razvite države prejele, naveličan pa zato, ker mu niso šle v račun stalne kritike kandidatke, ki je veljala za tranzicijsko zgodbo o uspehu, tako v političnem kot ekonomskem smislu. Sicer pa stališče slovenske strani iz tistega časa ni nobena skrivnost, saj ga je dr. Drnovšek jasno in glasno izrekel 11. maja 2001 na širitveni konferenci v Bratislavi, nato pa še objavil 1. junija 2001 v časniku Wall Street Journal. Tam je namreč zapisal, da slovenska stran na članstvo v zavezništvu ne gleda več kot na nekakšen nepogrešljiv »znak odobravanja« in dodal: »Če ne bomo povabljeni, se bomo pač znašli v položaju nekaterih drugih članic Evropske unije, ki niso članice zveze NATO, in se bomo osredotočili na evropski koncept obrambe kot preostalo alternativo.« Zato drži opazka dolgoletne zunanjepolitične komentatorke časnika Delo Saše Vidmajer, ki je v knjigi Čas odraščanja zapisala, da je slovenski premier 21. novembra 2002 na tiskovni konferenci po prejemu vabila za članstvo »sedel negibno in brez kakršnega koli, predvsem pa brez danesjepapraznik izraza na obrazu«. Kot član takratne slovenske delegacije na vrhu v Pragi lahko to ugotovitev o kislem vzdušju potrdim. Pot do povabila je bila namreč dolga in trnova, prejeli pa smo ga skupaj s šestimi drugimi državami, ki jih takrat nismo šteli za sebi enake.
Seveda sem se na vse to spomnil, ko sem avgusta 2011 prevzel svoj sedanji položaj stalnega predstavnika Republike Slovenije pri zvezi NATO. Pravzaprav me je na neki način zanimalo, ali bom na sedežu zavezništva odkril odgovor na vprašanje, zakaj je bilo potrebno toliko časa, da smo bili vanj sploh sprejeti. Odgovor sem našel, čeprav ne v takšnem smislu, kot sem ga pričakoval. Predvsem sem namreč ugotovil, da zavezništva, v katerega smo na koncu vstopili, nismo niti dobro poznali niti razumeli. Bolj kot sem iz prve roke spoznaval zvezo NATO in njen način delovanja, bolj mi je postajalo jasno, kakšen velikanski korak vere je predstavljal proces širitve za zaveznice takrat kot tudi danes. NATO namreč ni le še ena v vrsti mednarodnih organizacij. Je verjetno eden najbolj ekskluzivnih svetovnih klubov, ki mu je uspelo do potankosti razviti proces sodelovanja na področju, ki je za suverene države tudi najbolj občutljivo, to pa je področje nacionalne varnosti in obrambe.
V praksi se to odraža na več načinov. Predvsem velja izpostaviti, da je zveza NATO v popolni lasti samih zaveznic. To pomeni, da je najpomembnejši in odločujoči organ zavezništva samo in izključno Severnoatlantski svet in nikakor ne Mednarodni sekretariat. S posredovanjem svojih veleposlanikov zavezniške države v bistvu odločajo o vsem, od visoke politike pa do višine plač mednarodnih uslužbencev. Poseben položaj generalnega sekretarja zveze NATO zato ne izvira iz njegove vloge vodje Mednarodnega sekretariata, temveč iz njegovega statusa kot stalnega in predsedujočega člana Severnoatlantskega sveta, ki ga tudi predstavlja navzven. Bolj kot kakšnemu francoskemu kralju je torej generalni sekretar podoben karantanskemu knezu, ki mu je že ob ustoličenju zabičano, da je le prvi med enakimi. S tem je povezana tudi praksa, da novemu zavezniškemu veleposlaniku sploh ni treba vročati poverilnih pisem generalnemu sekretarju, saj je dovolj, da svoj prihod oznani z nekakšno okrožnico, ki jo pošlje svojim kolegom, pri čemer je datum tega dopisa tudi podlaga za preseančni vrstni red znotraj zavezništva. Spoznavni pogovor, ki ga opravi z generalnim sekretarjem, je zato izključno vljudnostne narave.
Pomembna razlika med zvezo NATO in ostalimi mednarodnimi organizacijami je tudi v fizičnih pogojih dela, saj je celoten kompleks sedeža zavezništva ograjen od okolice, prostori vseh nacionalnih delegacij in sekretariata pa so v isti osrednji stavbi. To konkretno pomeni, da je znotraj sedanjega sedeža slovenska delegacija tik nad slovaško in neposredno nasproti bolgarske, medtem ko je do prostorov najbolj oddaljenega, ameriškega stalnega predstavništva le dobrih pet minut hoje po osrednjem hodniku. Vse je torej blizu, vključno s konferenčnimi prostori. To in pa dejstvo, da se tako zavezniški veleposlaniki kot tudi člani njihovih delegacij srečujejo malone dnevno, v takšnih ali drugačnih delovnih formatih, neizogibno prispeva k posebnemu občutku pripadnosti, k občutku nekakšne NATO »družine«. Ta svojevrsten esprit de corps je tipičen za zavezništvo in po svoje tudi zelo nalezljiv.
To pa pojasnjuje naslednjo posebnost zavezništva, in sicer da je navkljub pravilu konsenzualnega sprejemanja odločitev soglasje lažje doseči, kot se zdi na prvi pogled. Vsaka zavezniška država ima namreč pravico veta, ki jo – če tako želi – lahko uveljavlja do konca. Najbolj znan primer tega je brez dvoma že leta trajajoča grška blokada kandidature Makedonije za članstvo v zavezništvu. Vendar gre navkljub njegovi odmevnosti pri tem primeru vseeno bolj za izjemo kot pa pravilo. Za NATO je namreč značilna predvsem sposobnost zaveznic, da se ne glede na pogosto različne poglede na koncu poenotijo okoli skupnega imenovalca. K temu gotovo pripomorejo stalni stiki zavezniških predstavnikov med sabo, ki si tudi zaradi tega težko privoščijo nekatere vzorce obnašanja, ki so sicer značilni za druge mednarodne organizacije. Za užaljenost med predstavniki zavezniških držav, ki morajo biti vselej pripravljeni na izredne razmere, enostavno ni prostora, za kar skrbi tudi doajen veleposlaniškega zbora. V primeru dolgotrajnejših razhajanj tudi ni nenavadno, če ostali stalni predstavniki začnejo pozivati kolege tistih zaveznic, ki se v pogledih najbolj razhajajo, k fleksibilnosti, pri čemer te apele utemeljujejo z zavezanostjo skupnim vrednotam in načelom zavezniške solidarnosti. Temu v žargonu pravimo »gradnja konsenza«, ki praviloma deluje. V marsičem jo omogoča tudi tradicija neposredne in neobremenjene razprave med zavezniškimi predstavniki, v skladu z uradnim geslom Severnoatlantskega sveta, ki je Animus in Consulendo Liber, tj. v posvetu svobodni duh.
V zvezi NATO za pravilo konsenza obstaja le ena, vendar pomembna izjema, dotika pa se procesa obrambnega planiranja. Ker je NATO politično-vojaško zavezništvo, se zaveznice namreč med sabo usklajujejo tako glede razvoja lastnih nacionalnih obrambnih sistemov kot tudi glede razvoja skupnih vojaških zmogljivosti. Severnoatlantski svet zato vsake štiri leta sprejme usmeritve glede obrambne drže celotnega zavezništva. Na podlagi te odločitve vojaške strukture zveze NATO pripravijo pregled nabora potrebnih zmogljivosti. Ta seznam se nato skozi proces medsebojnih konzultacij razdeli med posamezne zaveznice, ki se s tem zavežejo k izpolnitvi sprejetih ciljev. Te cilje pa za vsako posamezno zaveznico potrdijo ostale, brez glasu obravnavane države. To pa zato, ker znotraj zavezništva velja, da je le tako mogoče zagotoviti pravično delitev skupnega bremena, kot tudi primerno raven izziva za vsako od zaveznic. Ustreznost pristopa potrjuje že samo dejstvo, da je zveza NATO že več kot pol stoletja najbolj uspešno politično-vojaško zavezništvo v sodobni zgodovini, ki mu po vojaških zmogljivostih in sposobnosti skupnega delovanja zavezniških držav enostavno ni para v svetovnem merilu.
Z vstopom v zvezo NATO leta 2004 se je Slovenija torej pridružila posebnemu klubu, ki je v marsičem neprimerljiv z ostalimi mednarodnimi organizacijami. Zaradi »mušketirske« zaveze o medsebojni obrambni pomoči, ki jo predstavlja znameniti 5. člen Severnoatlantske pogodbe, je notranje delovanje zavezništva izrazito specifično. Vse odločitve brez izjeme sprejemajo članice, ki prek Severnoatlantskega sveta izvajajo stalen nadzor nad delovanjem zveze NATO. Predstavniki zavezniških držav so tudi v stalnem stiku med sabo, pri čemer poleg tekočih obrambno-vojaških zadev odkrito obravnavajo tudi vsa aktualna zunanjepolitična vprašanja na mednarodnem prizorišču, pogosto na podlagi kompiliranih poročil zavezniških obveščevalnih služb. Takšen neposreden dialog pa je mogoč le na podlagi trdnega medsebojnega zaupanja, ki se potrjuje tudi pri doseganju skupnih stališč. Zaveznice zato raje dvakrat premislijo, koga želijo povabiti medse v to posebno združbo, saj je zaradi »članskih pravic« delovanje zveze NATO na koncu odvisno od prav vsake zavezniške države posebej, tudi Slovenije.
Naj se zato vrnem k laibachovski definiciji zveze NATO. Slovenija je namreč v zadnjih desetih letih članstva uspešno osvojila »božji« vidik delovanja zavezništva, saj se je v notranjih političnih razpravah dokazala ne le kot konstruktivna sogovornica, temveč tudi kot država, ki je z lastnimi argumenti sposobna vplivati na ostale zaveznice. To še posebno velja za vprašanja zahodnega Balkana in odnosov NATORusija. Pri »kapitalskem« vidiku pa bi bili lahko brez dvoma boljši. Navkljub ambicioznim načrtom ob našem vstopu v zavezništvo je namreč danes raven obrambnih izdatkov, struktura obrambnega proračuna in izpolnjevanje sprejetih ciljev zmogljivosti pod pričakovanji. Uspešna prebroditev ekonomske krize, s katero se danes sooča Slovenija, je zato pomembna tudi zaradi dolgoročne slovenske kredibilnosti v očeh ostalih zaveznic. Zato bi si želel, da bi ob naslednji okrogli obletnici našega članstva v zvezi NATO lahko rekli, da smo trideset let po izidu albuma NATO tudi dokončno rešili celotno »enačbo«, ki jo je skupina Laibach predstavila že leta 1994.
_
Andrej Benedejčič je veleposlanik in stalni predstavnik RS pri zvezi NATO.
Pogledi, let. 5, št. 7, 9. april 2014