Ali je kakšna nujna sprememba ustave možna?
Foto: Joco Žnidaršič
26. 06. 2011
Bolj ko slovenska država »dozoreva«, manj sposobna je videti, da bi ustavo kot temeljno vodilo svojega ravnanja znala vsebinsko izboljšati, kadar bi bilo to potrebno.
Bil sem član strokovne skupine, ki je avgusta 1990 v Podvinu, v enem ali dveh tednih, spravila skupaj predosnutek sedaj veljavne ustave. Pozneje sem bil še član več strokovnih skupin ob poznejših, uspešnih in neuspešnih poskusih njenih sprememb. Nekaj takih poskusov je bilo po mojem mnenju sicer uspešnih ne le v tem smislu, da so bile predlagane spremembe sprejete, ampak, vsaj relativno, tudi v vsebinskem pogledu. Toda bolj ko država »dozoreva« (beri: postaja starejša), manj sposobna je videti, da bi ustavo kot temeljno vodilo svojega ravnanja znala vsebinsko izboljšati, kadar bi bilo to potrebno.
Prvih osem ali devet let, ko še nismo bili tako hudo razcepljeni na dvoje kot sedaj in ko bi morda še zmogli kakšen dosežek v tej smeri, so žal prevladala svarila, da ustava ni akt, ki bi se ga spodobilo prepogosto spreminjati. Spominjam se, da sem ob takih priložnostih večkrat opozarjal na enostranskost teh pogledov. Poznamo namreč odlične ustave, kot je denimo ameriška, ki se dopolnjujejo zelo redko. Po drugi strani pa se je nič manj vzorna (zlasti za nas) nemška ustava v 50 letih spremenila (oziroma dopolnila) petdesetkrat. Malo manj vzorni avstrijska in švicarska ustava sta se tudi spreminjali enako pogosto. Srednjeevropska pravna pojmovanja in mentaliteta nasploh pa so nam gotovo bliže kot ameriška.
A ta priložnost (če je to res bila) za hitrejše korekture nekaterih slabosti ali celo napak v naši, na hitro pripravljeni ustavi je bila takrat zamujena. Potem smo ustavo nekajkrat le morali spremeniti: leta 1997 en člen, leta 2000 še enega (volilni sistem), nato pa v letih 2003 (pred vstopom v EU), 2004 in 2006 vsakokrat še po tri člene. Skupaj smo torej ustavo v prvih 20 letih spreminjali petkrat (v enajstih od skupaj 175 členov). Prva tri dopolnjevanja ustave so se nam še nekako (vsaj za silo) posrečila. Ob nadaljnjih dveh poskusih pa je od velikopoteznih začetnih načrtov na koncu komaj še kaj ostalo. Leta 2004 tri nepomembne in nepotrebne »kozmetične olepšave« besedila (invalidnost, enakopravnost moških in žensk, pokojnine), ki jih lahko štejemo (po kriterijih iz članka dr. Andraža Terška v Pogledih, 11. maja 2011) za šolski primer nepotrebnih »sprememb«, ker je ob pravilni interpretaciji vsa njihova vsebina zajeta že v dotedanjem besedilu ustave. Leta 2006 pa so bile sprejete tri, sicer potrebnejše korekture, ki naj bi olajšale ustanovitev pokrajin, a doslej uspeha niso prinesle.
Bilo je tudi nekaj poskusov, da bi v ustavi spremenili še kaj pomembnejšega, kar je doslej v praksi povzročalo največ težav: glede oblikovanja vlade, imenovanja ministrov, razpuščanja parlamenta, ureditve referendumov, preobremenjenosti in pristojnosti ustavnega sodišča itd. Ob omejenem obsegu tega prispevka se bom ognil natančnim podatkom o teh poskusih in njihovi vsebinski predstavitvi.
Velja pa spomniti, kako in zakaj so vsi ti dobronamerni in hvalevredni poskusi spodleteli. Vsako od teh pomembnih vprašanj je zapleteno, notranje strukturirano. Predlagatelje pa je praviloma premagala skušnjava, da bi za problem, ki so se ga lotili, predlagali čimbolj celovito, notranje usklajeno in popolno rešitev. Češ, če se že lotevamo problema, kako naj bo določeno vprašanje urejeno v ustavi, potem je treba problem rešiti celovito, ne parcialno. Če rečemo A, iz tega nujno sledi B, iz tega spet C in tako dalje. In praktična posledica? Če bi za neko rešitev A morda še zbrali potrebno dvotretjinsko večino, se pri B že pojavi neka stranka ali skupina poslancev, ki pa ji to ni všeč oziroma nasprotuje pragmatično ovrednotenim interesom predlagateljev. Pri C se spet pojavi enaka ocena neke druge politične stranke. In ker predlagatelj vztraja na »celoviti rešitvi«, ki zajema A, B in C, takšen poskus spreminjanja ustave v celoti propade. Vztrajanje pri celovitih rešitvah je zatorej in načeloma sicer hvalevredno, toda srž je v vprašanju in oceni (politični in ustavnopravni), ali iz A res nujno sledi tudi B – ali pa gre morda samo za to, da bi bila rešitev A + B morda sicer celovitejša, toda tudi A brez B bi bil še vedno bistveno boljši, kakor sedanja ureditev.
Skušajmo to ponazoriti s konkretnim primerom. Vzel ga bom kar iz zadnjega predloga za spremembo ustave, ki je prav sedaj v obravnavi pred parlamentarno ustavno komisijo: iz predloga za spremembo ustavnih določb o referendumih. S sedanjo ureditvijo so skoraj vsi nezadovoljni. Ključne točke, na katere že dolgo opozarjata tako strokovna kot laična kritika in kjer bi bilo ustavna pravila o referendumih treba spremeniti, pa so tri:
a) Odpraviti absurd, da lahko v parlamentarnem odločanju poražena opozicija potem izsili še referendum o sprejetem zakonu; sama ali pa »po ovinku« preko državnega sveta. Tako nesmiselne ureditve ni nikjer na svetu (podobna, a manj nesmiselna je menda le še v eni državi, kjer pa se v praksi ne uporablja).
b) Odpraviti drugi absurd, da je lahko referendumu podvržen prav vsak zakon brez izjeme. Držav z »referendumsko demokracijo« je na svetu že tako zelo malo – a tiste skrajno redke, v katerih so referendumi vendarle nekaj več kot izjema, ki se zgodi enkrat na deset let, imajo vgrajeno ustavno zavoro, da nekaterih vrst zakonov (npr. o davkih, o mednarodnih obveznostih države in podobno) sploh ni možno izpodbijati na referendumu.
c) Odpraviti možnost, da za referendumsko zavrnitev zakona zadošča že en glas večine, pa četudi bi na referendumu glasovali samo trije volivci. Manj kot enajstodstotne udeležbe na referendumih doslej pri nas sicer še ni bilo, a tudi zavrnitev zakona ob 20- ali 30-odstotni udeležbi vzbuja v javnosti upravičene pomisleke in odpor proti taki ureditvi.
Seveda bi bilo najbolje naenkrat, z eno ustavno spremembo hkrati, odpraviti vse tri nesmisle iz sedanje ureditve. Toda žal je to politično neizvedljivo in je vsak tak poskus vnaprej obsojen na neuspeh. Najprej seveda zato, ker je za (sedanjo) najmočnejšo opozicijsko stranko prav taka ureditev tako močno in tako prikladno politično »orodje«, da bo storila vse, kar more, da ga ohrani. Da bo naslednja štiri leta gotovo ona sama na oblasti, je pri tem prav nič ne skrbi, ker ve, da bodoča »leva« opozicija tega nevarnega orodja niti ne zna niti noče (in navsezadnje tudi ne more) uporabljati tako »brezskrupulozno« kot ona. Ko bo sedanja opozicija po obdobju vladanja enkrat pozneje spet prišla v opozicijo, pa ga seveda želi imeti spet na razpolago. Je potem ta problem povsem nerešljiv?
Da so tudi nerešljivi problemi včasih celo pri nas vendarle rešljivi, je pokazal nedavni politični »čudež«, za katerega ima glavne zasluge poslanec stranke Zares Franci Kek: na meni sicer neznan način mu je uspelo zbrati kar 48 glasov za uzakonitev nezdružljivosti poslanske funkcije z župansko. No, pravijo nekateri, to ni bil nikakršen čudež – šlo je le za to, da se je našel nekdo, ki je znal v pravem trenutku spretno povezati interese sedanjih vladnih strank in največje opozicijske stranke, da oslabijo skupnega konkurenta (namreč SLS kot stranko, v kateri je bil »županski lobi« nedvomno najmočnejši), čeprav bodo s tem pri populističnem nagovarjanju volivcev bolj ali manj oslabljeni tudi vsi drugi. Smo se sposobni iz te izkušnje kaj naučiti?
Za spremembo ustavnih pravil o referendumih seveda ni zadosti 48 glasov – potrebnih jih je 60. Če ne bi bilo prej omenjenega temeljnega interesa največje opozicijske stranke za ohranitev sedanje absurdne ureditve, bi bilo najbrž možno že sedaj zbrati 60 in več glasov za vsako od zgoraj skiciranih nujnih korektur (a, b in c) posebej – ne pa za vse tri skupaj. Kajti del politike bi sprejel »a«, ne pa tudi »b« ali »c«. Drugi bi ravnali spet drugače – bodisi iz dejanskega prepričanja bodisi kot izgovor, da jim potem ni treba privoliti v nič. To je pri tem zapletenem vprašanju seveda še dodatna težava. Ampak temeljna je tista prva, prej omenjena. Je njo sploh možno premagati?
Vsaj poskusiti bi bilo treba – in sicer tako, da bi predlagatelj ustavne spremembe svoj predlog zreduciral samo na eno od treh, sicer nujnih korektur sistema, ki pa se medsebojno le dopolnjujejo in bi tudi vsaka posebej že pomenila pomemben korak naprej od sedanjega nevzdržnega stanja. In pri taki redukciji bi bilo vsekakor najbolje izpustiti »b« in »c« kot sicer nujni korekturi, ki pa imata v sebi toliko izvedbenih možnosti in podmožnosti (katere vrste zakonov izključiti, kako velik kvorum določiti itd.), da kljub načelnemu konsenzu poskus lahko spodleti na izvedbenih »malenkostih«. Predlog A pa je zelo preprost in nima nobenih podmožnosti: črtati poslance in državne svetnike kot možne sprožitelje referenduma – referendum lahko zahteva samo 40.000 volivcev! Kdor ima polna usta »volje ljudstva«, bo temu predlogu (če ne bo vezan na nič drugega) težko ugovarjal. Če mu bo vendarle nasprotoval, pa bo s tem jasno pokazal, za kaj mu v resnici gre. Se bo tu našel kdo, ki bi bil pripravljen in sposoben »Kekov čudež« ponoviti še pri tem »nerešljivem vprašanju«?
Mag. Matevž Krivic je ustavnopravni strokovnjak in nekdanji sodnik Ustavnega sodišča Republike Slovenije.
Pogledi, št. 13, 22. junij 2011
Širi poglede
Tiskana izdaja
Povezana vsebina
Prispevki avtorja
Zadnji komentarji
Dialogi:
komentar: Lepo prosim | 25. 01. 2017
Lepo vas prosim, umaknite ta članek s prve spletne strani, ker me je že malo...
:
komentar: Marjan Čander | 28. 12. 2016
Spoštovana ga. Zdenka Goriup, nezakonistosti se res izvajajo še 25 let po...
Kultura in mediji:
komentar: Jože | 20. 12. 2016
A ni tale naslov zrel za dvojino?
Citati
»V spominu tako ugledam filozofa, enega, dva, morda tri, ki so hodili na protivladne in zdaj hodijo tudi na protifašistične proteste, pa zanje vem, da v službi kljub odgovornemu položaju ali vplivnemu statusu pristajajo na dokončno pokvarjeno oblast.«
