Kako objektivno varovati ustavnost?

Že drugo leto sem po tem, ko smo na vajah obravnavali aktualni predlog za spremembo Ustave RS (Poročevalec DZ RS 37/10), študente prvega letnika prava vprašal, koliko kakovostnih vsebinskih (meritornih) odločb je vsako leto sposobno izdati ustavno sodišče. Po nekoliko računanja in razmišljanja na glas na koncu končamo blizu številki, ki jo je odločno postavil nekdanji predsednik vrhovnega sodišča ZDA William Rehnquist. Po njegovem namreč ni sodnika ali poznavalca sodišča, ki bi mislil, da bi moralo vrhovno sodišče odločiti v več kot stopetdesetih zadevah na leto (Rehnquist: The Supreme Court: How It Was, How It Is).
Vrhovno sodišče ZDA se od našega ustavnega sodišča razlikuje po marsičem, eno pa jima je skupno: sta zaključeni celoti, katerih število članov, njihova energija in čas, ki ga imata na voljo, so končne številke (Boskey in Gressman: The Supreme Court Bids Farewell to Mandatory Appeals). Če sprejmemo to ugotovitev kot predpostavko in če tudi sicer zavrnemo predloge, da bi skupni obseg »letne proizvodnje« povečali z razširitvijo sestave ustavnega sodišča na enajst (Južna Afrika), šestnajst (Nemčija) ali devetnajst sodnikov (Rusija), nam preprosta logika veli, da se moramo bodisi sprijazniti s tem, da bomo na odločitev ustavnega sodišča čakali več let, bodisi poiskati učinkovit in kakovosten sistem izbire zadev, ki jih ustavno sodišče vsebinsko obravnava.
Ta sistem mora biti tak, da nabor vsebinskih odločitev ustavnega sodišča v največji možni meri prispeva k ohranjanju in dvigovanju standarda varstva ustavnosti v državi. Trenutno poskuša zakonodajalec to doseči z določitvijo vsebinskih kriterijev, glede na katere ustavno sodišče odloči, ali bo zadevo vsebinsko obravnavalo (24. člen Zakona o ustavnem sodišču v zvezi s pobudo za oceno skladnosti nižjega predpisa z višjim in 55. a in b člen v zvezi z ustavno pritožbo). S tem v zvezi sta dve načelni težavi (prim. Krivic, Dezorientiranost dela pravne stroke ob krizi ustavnega sojenja, Pravna praksa št. 1/2010). Prvič, edina možnost, ki jo ima sodišče, da nadzoruje pripad zadev, v katerih mora vsebinsko odločiti, je različna interpretacija zakonskih kriterijev: več kot bo zadev, restriktivneje bo sodišče razlagalo kriterije. Idealno gledano mora sodišče takšne kriterije razlagati v skladu z uveljavljenimi razlagalnimi pravili in z duhom ustave v mislih, ne pa jih prilagajati trenutni situaciji. Realno gledano je pragmatična razlaga kriterijev seveda neizogibna, a s tem ne smemo biti zadovoljni; kakor nismo zadovoljni, če trgovec podaljša rok uporabe starim jogurtom, kadar novih primanjkuje na tržišču. Druga težava pa je v pomanjkljivosti a priori abstraktnega določanja kriterijev, ki se je na splošno zaveda vsak pravnik: ženska, ki hodi na zmenke izključno z visokimi moškimi črnih las, tvega, da bo spregledala svetlolaso ljubezen svojega življenja, obenem pa je tudi statistično možno, da se bo dolgočasila na več zmenkih, kot če tega kriterija ne bi imela.
Po vladnem predlogu sprememb Ustave RS bi ta sistem nadomestili z določbo, da ustavno sodišče o sprejemu ustavnih pritožb in pobud za oceno ustavnosti predpisa prosto odloča. To pomeni, da bi tudi po predlogu ustave določeni državni organi (kakor tudi sodišče, ki pri sojenju naleti na dvom o ustavnosti zakona) lahko ustavno sodišče z zahtevo prisilili, da o neki zadevi odloči. Posamezniki (tudi društva, gospodarske družbe), ki imajo po veljavni ureditvi pravico, da ustavno sodišče o njihovi ustavni pritožbi odloči, če ta izpolnjuje zakonske kriterije, pa bi to pravico izgubili (prim. Umbach v heidelberškem komentarju nemškega Zakona o Zveznem ustavnem sodišču, 1992).
To se seveda sliši grozno. Zlasti v slovenski družbi, okuženi s kultom pravice (ne človekove pravice!). A prav v tej blasfemiji »odvzemanja pravic« se skriva dodana vrednost predlaganega sistema izbire zadev: koncept, na katerem stoji, je namreč objektivno varstvo ustavnosti. Sodišče med prispelimi zadevami poišče tiste, za katere verjame, da si zaslužijo vsebinsko odločitev, saj bo v tej vsebinski odločitvi pomembna informacija o tem, kako pravilno razumeti ustavo – namenjena včasih zakonodajalcu, drugič ostalim sodiščem, pa tudi strankam v upravnih in sodnih postopkih. Prednost takšnega sistema je v tem, da lahko ustavno sodišče na letni ravni (če bi se držali ameriškega vzora, bi namreč sodišče odločalo v zadevah, prispelih v tekočem letu) sestavi »program odločanja«. Vanj uvrsti zadeve, ki predstavljajo dobro odskočno desko za to, da razvije ustavnopravno doktrino v zvezi z določenimi pravicami ali načeli (npr. če se pred ustavnim sodiščem znajde petnajst zadev, v katerih so sodišča kršila ustavno pravico do sodnega varstva, si izbere in reši tisto, v kateri so okoliščine primera takšne, da bo informacija ustavnega sodišča nižjim sodiščem najbolj razumljiva, ne pa takšne, ki jo bodo stranke in sodniki zaradi specifičnosti le s težavo povezali z drugimi podobnimi primeri). Obenem lahko v programu odločanja zastavi pravo razmerje npr. med zadevami, primernimi za to, da z njimi nadzoruje, ali ostala sodišča v sodnih postopkih spoštujejo ustavo; zadevami, v katerih glede spoštovanja načela sorazmernosti bedi nad zakonodajalcem; in zadevami, v katerih razvija spoštovanje načela enakosti ali načela socialne države. Sprejeti je treba kritiko A. Kristana (Tri razsežnosti pravne države, Revus 9/2009), da prosto oblikovanje programa odločanja zmanjšuje možnost odstranjevanja nepravilnih in protislovnih predpisov iz sistema (se pa ta prispevek osredotoča na uvedbo diskrecije pri izbiri zadev na ustavnem sodišču, predlagane ustavne spremembe pa vsebujejo tudi prenos pristojnosti za presojo podzakonskih predpisov na druga sodišča – prav razpršitev ustavnosodne presoje pa v sklepu svoje razprave omenja tudi Kristan).
Glede na napisano sem prepričan, da deviza ustavodajalca pri teh spremembah ustave ne bi smela biti preprosto »razbremenitev ustavnega sodišča«. Upravičeno lahko podvomimo, da je dela s senatnim odločanjem o dopustnosti ustavne pritožbe in plenarnim odločanjem o sprejemu pobude za oceno predpisa res bistveno več, kot ima vrhovno sodišče dela s postopkom izbire zadev, ki jim podeli certiorari volumus (opis postopka izbire v Umbach, dvom v razbremenitev). Upravičeno lahko tudi trdimo, da je rezultat izbire boljši, oziroma da sta čas in energija sodnikov in svetovalcev ustavnega sodišča bolje porabljena.
Obstaja pomislek, da je nevarno izbiro povsem prepustiti sodnikom in jih celo odvezati od zakonskih, »objektivnih« kriterijev (glede »objektivnosti« kriterijev Bobek, Quantity or Quality?, 2009). To naj bi bila prevelika skušnjava za sodnike, da bi v odločanje sprejemali le zadeve, ki jim tako ali drugače ustrezajo – zlasti naj bi se izogibali zadevam, v katerih bi se utegnili komu zameriti, tako da bi se ustavno sodišče iz najvišjega varuha človekovih pravic v državi spremenilo v spečega leva. Vendar ne smemo pozabiti, da se s takšnim načinom izbire zadev odgovornost ustavnega sodišča bistveno poveča. Zadeve se praktično ne more več znebiti s sklicevanjem na procesne zahteve. Tudi obratno velja: sodišče, ki se sme izogniti odločanju o zadevi, ne more več reči, da je o njej moralo odločiti (Cordray: The Philosophy of Certiorari, 2004). Kot si državljani te države nemalokrat želimo, gre za sistem, v katerem so za odločitve odgovorne osebe, ki so jih sprejele, ne pa pravna norma. Da bi v tovrstnem sistemu pet ustavnih sodnikov popolnoma obvladovalo tako izbiro zadev kot tudi vsebinsko odločanje, se da preprečiti z uporabo Rule of Four, običaja na vrhovnem sodišču v ZDA, po katerem je dovolj, da štirje sodniki podprejo sprejem zadeve v obravnavo (prim. nastop mag. Krivica na 3. seji Ustavne komisije Državnega zbora 27. 10. 2010). Ker je predlagani koncept izbire zadev objektiviziran (pomen varovanja individualnega interesa je manjši), lahko pričakujemo tudi, da bodo (ustavno)pravni strokovnjaki in civilna družba ustavno sodišče na pomembna vprašanja, ki jih odpira določena zadeva, opozarjali v pismih prijateljev sodišča (amicus curiae).
Ne smemo pozabiti, da prenašamo sistem certiorari iz sistema, v katerem lahko funkcijo ustavne presoje zakonov, ki je pri nas pridržana zgolj ustavnemu sodišču, izvaja vsako sodišče (kot je na to na strokovnem posvetu opozoril dr. J. Toplak). Ne smemo si zatiskati oči pred dejstvom, da naša sodišča zelo redko opazijo protiustaven zakon in zahtevajo, da ga oceni ustavno sodišče, na kar opozarja tudi dr. Teršek (Rešitev je poustavljanje, ne sprememba ustave, Dnevnik, 7. 11. 2009). Ne glede na to, ali se bo ustava glede ustavnega sodišča spremenila ali ne – če se bo, toliko bolj –, nas za varstvo ustavnosti čakata dve težki nalogi: okrepiti je treba zavedanje slovenskih sodišč o ustavnopravnih in tudi evropskopravnih razsežnostih njihovega sojenja – denimo z zaposlitvijo pravosodnih svetovalcev, specializiranih na teh področjih. Druga naloga je diskusija o precedenčni veljavi odločb ustavnega sodišča. Če podpremo sistem izbire zadev, ki naj bi prinesel objektivno boljše varstvo ustavnosti v državi na splošno, moramo tudi zagotoviti, da se lahko v postopku pred drugim sodiščem na stališča ustavnega sodišča sklicuje tudi nekdo, čigar zadeva ni bila izbrana v vsebinsko obravnavo (Zupančič, Constitutional Law and the Jurisprudence of the European Court of Human Rights: An Attempt at a Synthesis, Revus 1, 2003). Pritrditi gre tudi sodnici ustavnega sodišča mag. Sovdat (Predlagane spremembe ustave, Dignitas 45-46), da nam ni treba, in tudi ne smemo, čakati, da bosta ta dva cilja dosežena, temveč lahko našemu ustavnemu sodišču boljši okvir za delo zagotovimo že sedaj.
Samo Bardutzky je asistent za ustavno pravo na Pravni fakulteti v Ljubljani in višji svetovalec na Ministrstvu za pravosodje, kjer opravlja tudi funkcijo sekretarja strokovne skupine za pripravo predloga ustavnih sprememb. V tem članku so predstavljena osebna stališča avtorja.
Pogledi, št. 13, 22. junij 2011