Ustavna ekonomija
Foto: Dokumentacija Dela/Joco Žnidaršič
27. 06. 2011
Prvo lekcijo iz ustavnosti sem dobil januarja 1991 v Dubrovniku. Bruno S. Frey, švicarski ekonomist in prepričan demokrat, je predaval skupinici nadebudnih vzhodnoevropskih študentov. Pojasnil nam je, da v vsaki družbi obstaja nabor temeljnih pravil, o katerih bi se vsi lahko strinjali. Dobra ustava naj bi bila zapis tega temeljnega družbenega soglasja.
Bruno S. Frey nas je nato razdelil v skupinice in naročil, naj pripravimo predlog glavnih določb, ki bi jih morale vsebovati nove ustave naših držav. Prvi so poročali Poljaki, Madžari in Čehoslovaki. Strinjali so se, da mora ustava določati temeljne človekove pravice, demokratične volitve, svobodo posameznika in podobno.
Za njimi sem bil na vrsti jaz kot predstavnik jugoslovanske skupine. Povedal sem, da se nismo uspeli dogovoriti o niti enem določilu. Najprej smo se pol ure prerekali, ali naj bo Jugoslavija unitarna, federativna ali konfederativna država. Ko smo ugotovili, da tu ne bo soglasja, je nekdo predlagal, da bi se pa ja lahko strinjali vsaj o nedotakljivosti človekovih pravic. Toda naš srbski kolega – danes ugleden profesor ustavne ekonomije – je vprašal: Katero sodišče bo odločalo, ali so nekomu na Kosovu kršene človekove pravice? Prištinsko, beograjsko ali jugoslovansko? Na tej točki smo ugotovili, da se pač ne bomo mogli dogovoriti ničesar.
Profesor je bil seveda jezen. Prepričan je bil, da se enostavno nismo dovolj potrudili. Toda dve leti pozneje, ko je predaval svojim züriškim študentom, nam je dal prav. Povzel je zgodbo in dejal, da bi lahko že iz tega sklepal, da bo Jugoslavija razpadla. Ker, kot se je glasil njegov nauk, če se v neki državi ne morejo strinjati niti o minimalnem naboru temeljnih pravil, potem takšna država ne more obstajati.
Freyevo razumevanje ustave, kot sem se naučil pozneje, temelji na delih ameriških ustavnih ekonomistov, tudi Nobelovca Jamesa M. Buchanana. Eno njihovih osnovnih argumentativnih orodij je ločevanje med določanjem pravil igre in igranjem samim. Ko igramo, vsi tekmujemo za boljši rezultat. Ko se dogovarjamo o pravilih, pa bi nas moralo zanimati, da bo igra zanimiva, poštena in da bomo v njej vsi imeli enake možnosti.
Pri pisanju ustave bi moralo biti podobno. Dogovarjanje o temeljnih družbenih pravilih bi moralo teči pod tako imenovanim plaščem nevednosti. To pomeni, da ne bi smeli vedeti, ali pa bi morali nekako pozabiti, kakšen bo naš verjetni položaj v družbi. Samo tako bi lahko sprejeli pravila, ki bi bila enaka za vse. Recimo, ko se pogovarjamo o volilnem sistemu, ne smemo razmišljati, kdo bi v kakšnem sistemu dobil več glasov, ampak samo, kateri je sprejemljivejši z vidika nekih splošnih načel.
Vem, zveni idealistično. Ustavni ekonomisti kot svetel zgled postavljajo ameriško ustavno konvencijo, kjer so odposlanci posameznih držav skozi vsebinsko razpravo prišli do ustave, ki je še danes vzor mnogim drugim. Vzporedno so nastajali članki, v katerih so Madison, Hamilton in Jay teoretično utemeljevali ključne odločitve. Njihovi članki, znani kot The Federalist Papers, so še danes eno temeljnih del ustavne teorije.
Ustavno soglasje v Sloveniji?
Kaj nam to pove za današnje slovenske razprave o ustavnih spremembah? Prvo sporočilo je gotovo, da je pri njih treba biti previden. Če naj ustava odraža temeljno soglasje, ali je potem sploh smiselno odpirati vprašanje ustavnih sprememb v času, ko se zdi, da smo zaradi krize in izgubljene verodostojnosti družbenih elit vsi sprti med sabo? In sploh, ali je dopustno, da dvom o temeljnem dokumentu sprožijo politiki, ker bi jim spremembe morda olajšale doseganje trenutnih političnih ciljev, recimo predčasnih volitev?
Ti ugovori imajo težo. Vendar imam tudi dva protiargumenta. Prvi je, da institucionalne spremembe vedno nastanejo tako, da so nekomu v interesu in da se je pripravljen zanje angažirati. Predstava, da bodo ustavo napisali neki breztelesni modreci in pri tem mislili samo na javni interes, se mi zdi enostavno preveč naivna.
Bolj temeljni pomislek je, da mnoge ustave, tudi naša, znatno presegajo domeno tistega, čemur bi lahko rekli temeljna pravila. Zato spreminjanje nekaterih med njimi ne pomeni nujno radikalnega poseganja v vsebino družbenega soglasja. Vsaj v tem okviru je razprava o ustavnih spremembah dopustna. In ne le to, tudi koristna je lahko, če se je lotimo z zdravo pametjo. Zato naj v nadaljevanju povem, kaj se moji (zdravi ali ne) pameti zdi smiselno spremeniti na področjih, ki so bila omenjena v aktualnih pobudah.
Parlamentarni in volilni sistem
Vprašanju predčasnih volitev se morda posveča preveč pozornosti, saj je sedanja situacija k sreči precej izjemna. Vseeno se strinjam, da bi kazalo poenostaviti postopek za razpustitev parlamenta, če obstaja zadostno politično soglasje. Če tega ni, lahko blokado preseka samo nekdo od zunaj, recimo predsednik države. Če bi mu takšno pristojnost dali, bi jo morali ustrezno omejiti, recimo vezati na nesposobnost parlamenta za izvolitev mandatarja po nezaupnici.
Zanimiva možnost bi bila tudi obvezna razpustitev parlamenta, če se prekršijo določena pravila: na primer, če parlament v predpisanem roku ne izvrši odločitve ustavnega sodišča ali referendumske volje volivcev. Če bi imeli v ustavnem zakonu zapisano fiskalno pravilo, recimo o največji višini javnega dolga, bi tudi njegovo kršenje lahko bilo razlog za volitve.
Ne glede na to je smiselno okrepiti položaj premiera, tako da se mu dovoli samostojno imenovati in razreševati ministre. S tem bi postal bolj neodvisen od političnih kalkulacij v koaliciji in bolj zavezan volivcem (ali vsaj poslancem) na podlagi svojega programa.
Glede volilnega sistema se mi zdi dober predlog ene same volilne enote, ki zmanjša možnosti različnih lokalnih posebnežev in olajša oblikovanje novih strank. Smiselna bi se mi zdela tudi razprava o večinskem volilnem sistemu in dvigu praga za vstop v državni zbor. Vendar sem do teh predlogov zadržan, ker zmanjšujejo stopnjo politične konkurence.
Referendumi
Referendum naj ima izključno vlogo orodja, s katerim lahko državljani preprečijo uveljavitev zakona, ki mu večina močno nasprotuje. Zato naj bo zbiranje podpisov edini način za predlaganje referenduma, posvetovalne in predhodne referendume pa naj se odpravi. Morda bi dopustil dve izjemi: referendum na predlog dveh tretjin poslancev in ljudsko zakonodajno pobudo.
Nikakor se ne strinjam s predlogi, da bi kot pogoj za veljavnost referenduma predpisali minimalno udeležbo. Neudeležba pomeni, da si odločitev prostovoljno prepustil drugim, ki jih določeno vprašanje bolj zadeva. Z uvedbo kvoruma pa bi neudeležba postala oblika taktičnega glasovanja. Manjšina, ki bi vedela, da bo verjetno izgubila, bi lahko zmago zagovornikov nasprotnega predloga preprečila z obstrukcijo referenduma, ki bi nato padel ne zaradi nestrinjanja večine, ampak zaradi taktične neudeležbe manjšine. S tem bi se izgubil jasen pomen referendumskega izida.
Prav tako ni potrebno omejevanje dopustne vsebine referendumov. V Švici imajo referendume tudi o davkih in s tem čisto lepo živijo. Še več, izogibanje davkom je v kantonih z večjo stopnjo neposredne demokracije nižje. Sedanja ureditev, da se na referendumu ne smejo predlagati protiustavne odločitve, torej povsem zadošča.
Pri referendumih bi bilo smiselno dopustiti daljši čas od zahteve za referendum do dejanskega glasovanja. To bi omogočilo ekonomično združevanje referendumskih dni, predvsem pa dalo več časa za razpravo in odločitev. Če bi do referendumov lahko prišlo samo z zbiranjem podpisov, bi namreč vedno šlo za zadeve, ki so za del ljudi toliko pomembne, da z njimi ne bi smeli hiteti.
Čas za spremembe
Ta mednaslov lahko berete na dva načina. Prvi je, da je po dvajsetih letih morda res že čas za razmislek o resnih ustavnih spremembah. Drugi je, da si je zanje treba vzeti čas. Držita seveda oba. Spremembe se zdijo potrebne. Toda če naj bodo legitimne in ohranijo pomen ustave kot temeljnega soglasja, so lahko sprejete samo po dolgotrajni poti sistematičnega in dolgotrajnega usklajevanja različnih mnenj, pogledov in interesov. Iskanje bližnjic bi se nam lahko hitro maščevalo.
Dr. Janez Šušteršič je ekonomist in predavatelj ekonomskih tem na več fakultetah.
Pogledi, št. 13, 22. junij 2011
Širi poglede
Tiskana izdaja
Povezana vsebina
Prispevki avtorja
Zadnji komentarji
Dialogi:
komentar: Lepo prosim | 25. 01. 2017
Lepo vas prosim, umaknite ta članek s prve spletne strani, ker me je že malo...
:
komentar: Marjan Čander | 28. 12. 2016
Spoštovana ga. Zdenka Goriup, nezakonistosti se res izvajajo še 25 let po...
Kultura in mediji:
komentar: Jože | 20. 12. 2016
A ni tale naslov zrel za dvojino?
Citati
»Sama zgodba Časa očetov je neulovljiva, saj se razprostira skozi več generacij, ki jih v grobem uokvirjata obe vojni.«
