Emil Milan Pintar, sopredlagatelj kombiniranega volilnega sistema
Slaba zakonodaja je posledica volilnega sistema
V tej smeri lahko razumemo tudi njegova prizadevanja zadnjih mesecev, ko vehementno zagovarja Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v državni zbor, ki so ga spisali skupaj z nekdanjim predsednikom državnega sveta, zaslužnim profesorjem Pravne fakultete Ivanom Kristanom, tudi rektorjem ljubljanske univerze (1985–87) in sodnikom Ustavnega sodišča SFRJ, ter ekonomistom Miranom Mihelčičem, profesorjem s Fakultete za računalništvo in informatiko. Njihov predlog pomeni opolnomočenje volivcev in državljanov, posledica resnejšega postopka izbire poslancev pa naj bi bila bolj kakovostna zakonodaja.
Med tremi razlogi za svoj predlog kombiniranega volilnega sistema (KVS) – neuresničena zahteva iz ustave, da morajo imeti »volivci odločilen vpliv na dodelitev mandatov kandidatom«; uravnoteženje sestave DZ po spolu; neenakopravno zastopstvo volilnih okrajev – ne omenjate povratne zanke preglednosti nad glasovanjem posameznih poslancev, ki so prevladujoče vezani na svoja strankarska vodstva, le posredno pa od volje volivcev. Mar ni tako, da kombinirani sistem krepi tudi odmevnost posameznih glasovanj v državnem zboru, s tem pa tudi vez poslancev z volivci. Te vsebinske komponente v argumentaciji niste izpostavili – zakaj ne?
Ker gre za formalen predlog zakonodajnemu telesu, smo se želeli nasloniti predvsem na argumente v okviru pravne logike, in to na nesporne in dokazljive. Seveda pa volilni zakon ne sme biti predmet le pravne logike, saj ima odločilne posledice na način funkcioniranja državnega zbora in s tem na način upravljanja z državo ter upravljanje države z vsemi skupnimi stvarmi, zlasti skupnim premoženjem in skupnimi zadevami, kot je državna lastnina, zunanja politika in podobno.
Jasno je, da k takšnemu projektu sodi tudi sociološka analiza posledic volilnega zakona, kar pa je za poslance težko, saj večina nima ustreznih kvalifikacij za strokovno razpravo o tem. Mislim, da ni iz trte izvita bojazen, da bi večina poslancev posege v volilno zakonodajo, utemeljene s sociološkimi argumenti, razumela kot žalitev, kar bi verjetnost sprememb še zmanjšalo, saj bi tisti, ki bi se počutili ogrožene, naročili medijem in kupljivim kvaziznanstvenim institucijam, da spišejo svoje analize in utemeljitve, zakaj je obstoječi sistem neprekosljiv. Tehnika je znana iz denimo farmacevtske (npr. tamiflu) ali katerekoli druge industrije, ki prav tako po potrebi naroča domnevno znanstvene potrditve sredstev za doseganje svojih poslovnih ciljev.
Seveda pa smo nekatere analize opravili tudi mi: pokazali smo, denimo, kako aktualni volilni zakon na glavo obrne razmerje med zakonodajno in izvršno funkcijo oblasti. Prvi dokaz tega je, da koalicijske pogodbe med seboj sklepajo stranke, poslanci pa pri tem niso udeleženi, čeprav jih koalicijska pogodba kot predstavnike strank zavezuje. V praksi to pomeni, da stranke svoje poslance obravnavajo kot poslušen izvršni organ, zadeve, ki pridejo v parlament, pa so vnaprej dogovorjene med vrhovi koalicijskih strank. Že vlada zakonske predloge bolj ali manj avtomatično pošilja v parlament, kjer pa se dogaja le avtomatizem glasovanja, točneje avtomatizem koalicijskega potrjevanja in opozicijskega nasprotovanja. Parlamentarne debate tako niso vsebinske debate, ampak samo a priori nasprotovanje.
Naslednja posledica takšnih razmerij je, da vladne službe svoje delo opravljajo z levo roko, ker vnaprej vedo, da bo potrjeno, karkoli pripravijo, saj opozicija (ali kdorkoli drug) sploh ne pride do vsebinske besede. To pomeni, da imamo hiperprodukcijo izjemno slabe zakonodaje, ki pogosto že po nekaj mesecih zahteva popravke. Vzemimo zakon o nepremičninah (pogovor je nastal pred odločbo ustavnega sodišča): že vložen je bil narobe, poln je nepremišljenih predlogov, ki so neuravnoteženi, posledice pa so katastrofalne. Očitno je, da gredo korekcije v smeri logistično-tajkunskih interesov – kako drugače razumeti zmanjševanje obdavčenosti nerezidenčnih stanovanj na eni strani, na drugi pa nesmiselno obdavčitev proizvodnih prostorov. To pomeni, da ima olajšavo bogastvo – ker kaj drugega so nerezidenčna stanovanja – ne pa ustvarjanje nove vrednosti. To je tipično favoriziranje tajkunstva in tudi to je posledica volilnega zakona.
Prepričani smo, da bi sprememba, kakršno predlagamo, vplivala na drugačno delovanje v državnem zboru in na drugačno delovanje državnih služb.
Volilni zakon, ki v celotnem procesu volitev daje strankam prednost pred državljani, s tem izključuje civilno družbo. Dokaz tega je, da kandidatno listo stranke lahko vložijo s podpisi treh poslancev, nestrankarska kandidatna lista pa zahteva na tisoče podpisov – in to celo osebno overjenih na upravni enoti, kar je prav gotovo neustavno. V svojem predlogu zakona na to nesorazmerje posebej opozarjamo, saj obstoječi zakon subjektom civilne družbe de facto onemogoča enakovreden nastop na volitvah.
Volilne filozofije so v različnih državah različne, vsem pa je skupno, da z uvedbo volilnega praga diskvalificirajo dogajanje v volilnem okraju – če ni neposrednih, praviloma dvokrožnih volitev. V praksi to pomeni predvolilno medsebojno obmetavanje strank in nasprotnih kandidatov z blatom, vsebina pa sploh ni bistvena.
Tudi če civilna družba v določenem okraju postavi zelo močnega kandidata, ta brez stranke nima možnosti – ker je volilnih okrajev 88, vsak predstavlja približno 1,1 odstotka državnega volilnega bazena. Tudi če bi tak kandidat v svojem okraju dobil vseh sto odstotkov glasov (kar je seveda nerealno), bi imel še vedno štirikrat premalo glasov za doseganje volilnega praga, vsi njegovi glasovi iz okraja pa bi se proporcionalno razdelili strankam, ki bi presegle volilni prag – v vsej državi. Naš sistem torej ne le otežuje nastop na volitvah, temveč tudi na samem glasovanju diskvalificira volivce vsakega okraja posebej – vse to pa na račun strank, ki kandidirajo v vseh okrajih. Ta mehanizem se nato enostavno prenese še na glasovanje v državnem zboru, kjer je absolutno pričakovana popolna zvestoba stranki.
Morda tudi zato, ker – vsaj za zdaj – glasovanje v DZ razen izjemoma ni javno?
Tako je, javno glasovanje je pri nas popolnoma nepotrebno, saj se na podlagi strankarske pripadnosti pričakuje vnaprej znan rezultat. Nastopi poslancev v parlamentu so zelo šibki v argumentaciji, zelo močni pa v napadanju – gre za medsebojno obmetavanje z blatom, vsebina pa sploh ni bistvena. Ker je rezultat znan, namen razprave ni izboljševanje zakonodaje, temveč blatenje javne podobe nasprotne stranke, zato nima nikakršne upravljavske vrednosti, ker pa nima te, tudi nima nobene potrebe po upravljavski logiki oziroma modrosti. Rezultat je, da državni zbor sprejema vrsto zakonov, ki so v osnovi debilni ali vsaj invalidni. Njihov namen tudi ni učinkovito upravljanje stvari v pristojnosti države, temveč podaljševati oblast obstoječe oblastne strukture z blatenjem opozicije. In ker gre za strukturo, se stranke po potrebi lahko tudi razstavljajo in pod drugimi imeni ponovno sestavljajo, oblastna struktura in večina politikov pa ostaja ista.
S poslanci je o tem težko razpravljati, kajti večina ne razume ne mehanizmov ne kuloarjev oblasti. Kaj so izglasovali, se ponavadi izkaže šele po kakšnih šestih mesecih. Druga možnost pa je, da se oklepajo petih odstotkov koristi, ki jih prinese kakšen zakon, zapirajo pa si oči pred 95 odstotki povzročene škode. Z vidika upravljanja imamo danes eno najbolj zgrešenih oziroma neučinkovitih držav, saj se ponesreči skoraj vse, česar se država loti. In dejstvo je, da je to v precejšnji meri posledica volilnega zakona. Ta zakon med drugim omogoča, da je slovenska politika polna nepokopanih političnih mrličev, ki jih ne morejo zaustaviti ne korupcijski škandali ne sodni postopki, najbrž niti zapor ne bi bil dovolj. Objektivne odgovornosti pa sploh ne poznamo več – v normalnem demokratičnem okolju velika železniška nesreča avtomatično odnese ministra za promet, velik bančni škandal spodnese finančnega ministra, pri nas pa niti subjektivne odgovornosti ne priznavamo več. Tudi dokazane zlorabe so razglašene za političen konstrukt in nihče več ne odstopi. To velja za oba politična pola, tudi to pa ima vsaj del korenin v volilni zakonodaji.
Parlament pri nas deluje podobno, kot je v Jugoslaviji delegatski sistem: partija je tako kot danes vlada sprejemala odločitve, raznorazni delegati pa so jih nekritično potrjevali. Državni zbor kot zakonodajno telo res dobesedno zakone samo še daje, v njihovo snovanje ali optimiziranje pa ni vključen, temveč samo glasuje v skladu s strankarskimi navodili. In tako kot poslanci nimajo nobenega vpliva na stranke, ga tudi volivci nimajo na poslance – ta odnos volivcev in poslancev je pri nas popolnoma pretrgan.
In ker za vsakega posameznega poslanca volivci ne vedo, kako je glasoval pri posameznih odločitvah, so možne katastrofe, kot je TEŠ 6, kjer gre za tako velik projekt, da so si z vzajemnim plenjenjem tako države kot davkoplačevalcev denar lahko delili tako opozicijski kot koalicijski tajkuni. To je seveda mogoče samo pri tako nezaslišano dragih projektih, kjer je možnosti za krajo tudi zelo veliko – in nikar ne bodite presenečeni, ko se bo račun za TEŠ 6 še povečal.
Dvakrat po 44 mandatov se razdeli pol po (po potrebi dvokrožnem) večinskem sistemu, pol po sedanjemu podobnem proporcionalnem sistemu. Zakaj je pravzaprav potrebno, da ima volivec dva glasova? Že z glasom za neposredno izvoljenega poslanca glasuje tudi za listo, na kateri ta nastopa; če se odloči za neodvisnega poslanca, pa s tem tudi izraža določeno skepso do političnih strank.
To je zelo zanimivo vprašanje: drži, volivci lahko s svojo odločitvijo za stranko ali za posameznika prispevajo k relativni moči strank. Se pravi, če bi podprli več posameznikov, bi moč strank erodirala. Možna zanimiva variacija na to temo bi bila odločitev za uporabo dveh glasov izključno za posamezne kandidate – takšni glasovi bi se potem uporabili enakovredno v tekmi za neposreden mandat.
Vseeno smo se držali osnovnega mehanizma države, ki organizira politične interese v okviru strank. Najbrž si ne znamo niti predstavljati, zanesljivo pa ne znamo izračunati, kako bi se obnašal parlament, v katerem bi bistveno več kot pol poslancev predstavljali neodvisni posamezniki, predstavniki strank pa bi bili le manjšina. Kdo in kako bi sestavljal vlado, saj imajo posamezniki lahko popolnoma različne interese? In če bi že sestavili vlado, komu bi ta odgovarjala – vsakemu poslancu in torej vsakemu volilnemu okraju posebej? V tolikšno spekulacijo se nismo hoteli spuščati, saj nikjer na svetu nismo našli česa primerljivega.
Drug razlog je bilo to, da smo se želeli kar precej držati nemškega sistema, ki že šestdeset let dobro deluje. Ne prizadevamo si za spremembe zgolj zaradi sprememb, temveč za spremembe v pozitivni smeri na osnovi preverjenih rešitev. Lansko jesen so nemški volivci s prvim glasom obdržali kanclerko Merklovo, z drugim pa so dosegli zamenjavo koalicijskega partnerja in s tem preusmeritev političnega predznaka vlade z liberalne desne sredine v popolnoma sredinsko veliko koalicijo. Če bi se največji stranki ne dogovorili, bi bile potrebne nove volitve – pa sta se, pri tem pa so pomembno sodelovali tudi poslanci obeh strank, socialdemokrati pa so koalicijsko pogodbo dali svojemu celotnemu članstvu celo v referendumsko presojo. Tudi ta izkušnja nas potrjuje v prepričanju, da četudi odpremo vrata civilni družbi, ne bi smeli zatreti političnih strank.
Ali ni kombiniranost dveh volilnih sistemov že zametek novega koncepta dvodomnosti, glede na še vedno nedorečen status državnega sveta?
Mislim, da ne. Po volitvah se poslanci namreč ne razlikujejo več po tem, kako so bili izvoljeni, temveč imajo isti status poslancev. Po mojih ocenah bi izmed 44 neposredno izvoljenih dobili deset do dvajset nestrankarskih, preostali pa bi bili strankarsko vezani, tako kot drugih 44 poslancev, ki bi bili izvoljeni z drugim glasom po sedanjemu podobnem proporcionalnem sistemu.
Dejanska razlika pa ne bi bila glede načina izvolitve, temveč že ob procesu kandidiranja: če bodo stranke imele realno konkurenco v vsakem posameznem volilnem okraju, se bodo morale potruditi, da jih zaradi njihovega ugleda kot stranke v vsakem okraju zastopa ugleden posameznik. To ni znan športnik ali lokalna lepotica, temveč ljudje, ki imajo strokoven in moralen ugled in jih volivci v okraju jemljejo resno. To bo tudi preprečilo strankam, da na bolj ali manj avtomatično izvoljiva mesta stranke plasirajo svoje »stare kadre«, se pravi zveste operativce, aparatčike, temveč se bodo morale začeti o kandidiranju pogovarjati z lokalno cenjenimi, poštenimi ljudmi.
Takšen sistem pred kandidiranjem pa seveda predpostavlja tudi vpogled v glasovanje poslancev v državnem zboru, mar ne?
Tako je, poleg tega pa za kandidate predlagamo še domicilno omejitev, zahtevo po dveh letih bivanja v okraju, kar pomeni, da stranka ne more kar nekje prijaviti poljubnega aparatčika ali celo svojega predsednika v okraju, kjer ima trenutno zelo verjetno večino.
Ta sistem bo nato povzročil povratno zanko, saj bo le nekaj poslancev z močno lastno integriteto pomembno vplivalo na obnašanje strank. Predstavljajte si recimo veterinarja ali kakšno drugo ugledno lokalno osebnost, v kraju cenjeno zaradi strokovnosti in neomadeževanosti, ki si proti koncu delovne dobe reče, da bi še kaj lahko postorila za kraj in državo. Kandidira lahko samostojno, s podpisi, kar je v našem sistemu zelo zamudno in zahtevno, lahko pa se da na razpolago stranki. Če bo takšen človek izvoljen, bo nemudoma začel povratno vplivati na stranko in teža poslanskih klubov bo bistveno drugačna, saj bodo v njih drugačni ljudje, ki bodo dejanski predstavniki svojih volivcev in ki se ne bodo pustili kupovati in prodajati za majhen denar.
Ne poskušam idealizirati, tudi v tem projektu delam le tisto, kar sem počel vse poklicno življenje: poskušam zaznati drobne trende, potočke, ki bodo nekoč narasli v reke. Tako bo ta spremenjeni volilni sistem navidezno majhen premik, ki pa bo stranke prisilil v iskanje boljših kandidatov, vlado pa v pripravo boljših zakonskih predlogov, saj bodo o njih mnogo bolj avtonomni in kompetentni poslanci resnično razpravljali, ne pa jih le nekritično potrjevali ali zavračali. Koalicija se bo morala ne le potrjevati, temveč tako rekoč ob vsakem zakonu posebej sklepati konstruktivna zavezništva. Naš predlog spreminja filozofijo državnega zbora, spreminja tehnologijo upravljanja države – premik pa se začne ob oblikovanju kandidatnih list in s spremembo načina funkcioniranja strank.
Predlog je Zveza društev upokojencev Slovenije (ZDUS) v parlamentarno proceduro oddala že pred letom dni. Ali se je poleg posveta v državnem svetu januarja v tem času zgodilo še kaj, zaradi česar razmišljate o morebitnih dopolnitvah predloga?
Nekajkrat smo poskušali prebiti to blokado v državnem zboru in smo se tudi sestali s predsednikom državnega zbora Jankom Vebrom, ki pa me je grozno razočaral. Veber je tipičen primer sodobnega diplomata, ki z veseljem ugotovi, da ne more storiti ničesar. Dela pa seveda to, kar mu dirigirajo iz ozadja: predsednik parlamenta je postal iz nič in dobro se zaveda, da se tega položaja lahko oklepa le, dokler se nič ne spremeni – oziroma se on nikomur ne zameri. Njega lahko zruši le nekaj poslancev koalicije, ki jih bo celotna opozicija podprla – in Veber pade v petih minutah. Zato seveda noče v konflikt s Pozitivno Slovenijo, saj bi bile v spremenjenem volilnem sistemu sive eminence stranke zelo ranljive.
V praksi to pomeni, da se sploh ne pogovarjamo o vsebini zakona, temveč o tem, da bi se sploh začeli pogovarjati. Vebru smo predlagali spremembo poslovnika: dobro, naj ostane prednost prvovloženega predloga, a če se zadeva v treh mesecih ne premakne, naj se proceduralno umakne in da prostor drugemu predlogu. Obstoječi poslovnik pa omogoča, da je predlog de facto umaknjen z dnevnega reda konkretnih zasedanj, ni pa umaknjen iz procedure. Potem smo predlagali sejo, na kateri bi hkrati razpravljali o obeh predlogih, pa morda še kakšnem, in Vebrov odgovor je bil, da tega ne more storiti, ker našega predloga ni v proceduri – vanjo pa ne more, dokler ni umaknjen predlog PS. Začaran krog – ki ga lahko prekine samo tisti, ki je vložil prvi predlog, oziroma ob koncu mandata. To seveda de iure, de facto pa predlog volilnega zakona pade leto pred koncem mandata, saj je higienično, da se vsaj toliko pred volitvami ve, po kakšnem sistemu bodo potekale.
In ta sistem je nemogoče obiti – če se le ena stranka odloči, da bo blokirala razpravo o določeni temi, državljani ne moremo priti zraven. Predloga zakona seveda ne moreš vložiti popolnoma ilegalno; in čim stranke izvedo, da se pripravlja takšna ali drugačna pobuda, lahko še isti dan vložijo lastni predlog – isti dan, saj je lahko popolnoma zanikrn, to sploh ni pomembno, kajti o njem ne bodo razpravljali, le ležal bo v proceduri in do konca mandata blokiral vse ostale. Pomembno je le, da pokrije določeno vsebino – ta pa je vedno izpostavljena v imenu zakona.
Ali poleg redne parlamentarne zakonodajne procedure obstaja še kakšna pot, s katero bi volivci lahko neposredno zahtevali drugačen volilni sistem?
Ne. Tudi referendumi so le naknadni, o v parlamentu že sprejetem zakonu – tako kot je zdaj primer z zakonom o arhivih. Poleg tega pa tudi ne moremo kar tako zbrati 40 tisoč podpisov.
Obstaja pa še ena, a zelo zapletena pot: v 81. členu Ustave je določilo, da mora imeti pri volitvah odločujočo vlogo volivec. Če torej drži to, kar mi trdimo, da so pravice in dolžnosti nesorazmerno porazdeljene v korist strank, da so torej volivci nekako izigrani – bi se dalo zaradi kršenja tega člena ustave sprožiti postopek pred ustavnim sodiščem. Za to je seveda treba dobiti strokovnjake, ki bodo to ustrezno formulirali, in za prihodnje volitve, ki morajo biti najpozneje 29. novembra prihodnje leto, je že prepozno. Moram tudi reči, da me je ustavno sodišče razočaralo z omejitvijo pravice referendumskega odločanja, po drugi strani pa se ne spoštuje nekaj odločb tega organa, ki se nanašajo na volilno zakonodajo, ustavno sodišče pa ne reagira, tako da sem glede tega včasih nekoliko malodušen. A vseeno za zdaj načrtujem, če mi bo zdravje dopuščalo, da po volitvah poskusim zbrati ekipo strokovnjakov, ki bi lahko oblikovala ustavno pritožbo.
Kako verjetno se vam zdi, da bomo volili drugače kot na dosedanjih šestih volitvah, glede na omenjeni skrajni rok naslednjih državnozborskih volitev konec novembra 2015?
Če sem iskren, ne mislim, da bomo karkoli dosegli. Vseeno v to vlagam veliko energije, ker si nočem nekoč očitati, da niti poskusil nisem. Kakšen korak je potrebno storiti, tudi če ne verjamemo, da nam bo uspelo. Po drugi strani sem pričakoval, da bo Janša ostreje zahteval večinski sistem – v tem primeru bi naš predlog pomenil ustvarjalen kompromis, ampak Janša je na tem področju zdaj popolnoma pasiven.
Zdi se, da slovenskih politikov dogovor na tem področju ne zanima. To namreč ne bi bila kravja kupčija – to bi bil kvečjemu konstruktiven dogovor levice in desnice za boljši volilni sistem. Kravja kupčija pa bi bil dogovor parlamentarnih strank, da volilni prag skupaj dvignejo na 5 odstotkov. To ni samo protiustaven predlog, namenjen je zaščiti sedanjih strank in sedanjih politikov pred poskusi, da se karkoli spremeni.
Pozitivna Slovenija in Socialni demokrati našemu predlogu očitajo, da je nepregleden – v resnici pa, nasprotno, njihov predlog ustvarja dodatno nepreglednost, saj predlagajo ukinitev okrajev: namesto da bi se volitve dogajale v obvladljivem okraju, enem od štiriinštiridesetih, se po njihovem predlogu dogajajo le še v osmih enotah, kar pomeni, da bo na strankarskih listah še več imen kot doslej in bo teža stranke celo še večja kot doslej, vpliv volivca na izvolitev konkretnega poslanca pa še manjši! In kako bo volil, če bo imel pred seboj na volitvah kakih petnajst volilnih list z najmanj enajstimi imeni – torej vsaj kakšnih 150 imen kandidatov?
Opravka imamo torej na eni strani s strahom strank pred spremembo, ki ne ustreza njihovim vodstvom, na drugi pa z Janševo nepripravljenostjo, da bi sprejel postopne izboljšave. On želi popolno spremembo, za katero potrebuje spremembo ustave, tega pa v doglednem času ne bo dosegel.
Pogledi, let. 5, št. 8, 23. april 2014